México es una de las pocas grandes economías que aún no cuenta con un Consejo Económico y Social (CES) nacional permanente, pese a enfrentar desafíos estructurales que requieren concertación social. Aunque ha habido propuestas legislativas y experiencias a nivel local, como el CESA en la CDMX o el extinto CESJAL, la ausencia de una instancia federal robusta que articule las voces del sector productivo, sindical, académico y civil ha limitado la posibilidad de construir consensos en políticas públicas clave.
Este vacío institucional podría llenarse con un CES diseñado con inteligencia, pluralismo y verdadera voluntad política. Pero no basta con copiar modelos extranjeros: el consejo mexicano tendría que evitar los errores del pasado y construirse sobre bases sólidas que garanticen su utilidad, legitimidad y continuidad. Este análisis presenta las condiciones indispensables para lograrlo.
Por ello se analiza la situación de México, país que no cuenta actualmente con un consejo económico y social nacional permanente como los descritos, pero donde ha habido propuestas y experiencias que merecen atención. ¿Qué haría falta en México para que un consejo de esta naturaleza funcione de forma efectiva y no meramente simbólica?
En México, históricamente ha existido diálogo entre gobierno, sector empresarial y sindicatos, pero canalizado de manera informal o mediante pactos puntuales. Durante la época del desarrollo estabilizador y hasta los años 1980, el sistema corporativista priísta incorporó a centrales obreras y organizaciones empresariales en la toma de decisiones (por ejemplo, a través de consejos consultivos en secretarías, o de acuerdos como el Pacto de Solidaridad Económica de 1987 para controlar la inflación). Sin embargo, esas dinámicas estaban fuertemente controladas por el gobierno y el partido hegemónico, sin un órgano autónomo y permanente de concertación. Con la transición democrática a fines del siglo XX, surgió la idea de instituir un Consejo Económico y Social nacional al estilo europeo, pero nunca se concretó a nivel federal. No obstante, sí hubo experimentos a nivel estatal y local. El caso más notable es la Ciudad de México, que en 2009 creó por ley el Consejo Económico y Social del Distrito Federal, hoy Consejo Económico, Social y Ambiental de la CDMX (CESA). El CESA capitalino es un órgano de diálogo social con participación de sectores productivos, academia, sociedad civil y autoridades locales, concebido para asesorar en el desarrollo económico sostenible de la ciudad y asegurar que las políticas públicas locales tengan una visión consensuada de equidad social. Por ley, el gobierno de la ciudad debe consultarlo obligatoriamente en la formulación de iniciativas de ley, políticas y programas de carácter económico, social y ambiental. Este consejo ha estado activo, emitiendo recomendaciones e incluso contribuyendo recientemente (2020-2021) con un plan de reactivación económica tras la pandemia de COVID-19. Según informes, el CESA CDMX logró proponer medidas que fueron incorporadas en el plan hacia la “nueva normalidad” y ha servido como espacio para alinear a gobierno, alcaldías, legisladores locales y sociedad civil en torno a la respuesta a la crisis. Esto demuestra que sí es posible en México dotar a un CES de relevancia práctica cuando hay voluntad política local de escucharlo y cuando la composición es representativa. Otro ejemplo lo dio el estado de Jalisco, que creó en 2004 el CESJAL (Consejo Económico y Social de Jalisco para el Desarrollo y la Competitividad). Inicialmente incorporó a 21 organizaciones relevantes de empresarios, trabajadores, sector académico y social. No obstante, con el tiempo CESJAL cayó en la inactividad y falta de resultados tangibles; en 2019, el Congreso de Jalisco decidió extinguirlo por no cumplir sus objetivos, derogando la ley que lo sustentaba. Esta experiencia negativa señala el riesgo de crear una institución sin dotarla de facultades claras, seguimiento o apoyo político real.
A nivel federal, ha habido intentos recientes de establecer un CES nacional. En noviembre de 2020, por ejemplo, un grupo de legisladores presentó una iniciativa de ley para crear el Consejo Nacional Económico, Social y Ambiental de México, inspirado en modelos internacionales y en la experiencia del CESA capitalino. Dicha propuesta subrayaba la necesidad de un organismo permanente que reúna a sectores sociales, productivos, academia, entes federativos y Poderes de la Unión, para concertar estrategias de desarrollo sostenible y ayudar a resolver problemas estructurales como la desigualdad, la pobreza y ahora los efectos socioeconómicos de la pandemia. La iniciativa argumentaba que México sigue enfrentando fracturas sociales profundas y que “es importante impulsar un diálogo social para estudiar, diagnosticar y proponer soluciones a los grandes rezagos” del país, más aún ante la crisis por COVID-19. También citaba la aspiración de avanzar hacia los Objetivos de la Agenda 2030 de la ONU, para lo cual un CES nacional sería un mecanismo idóneo de coordinación de los tres pilares (económico, social, ambiental) del desarrollo. Hasta donde se conoce, esta propuesta de ley no se ha aprobado aún, reflejando quizás una falta de consenso político sobre la conveniencia de crear otra instancia consultiva federal.
Considerando todo lo anterior, las condiciones estructurales, políticas, institucionales y legales necesarias para que un Consejo Económico y Social en México funcione efectivamente (y no como adorno) serían:
- Base legal sólida y mandato claro: Se requeriría idealmente una ley federal (incluso una reforma constitucional para blindarlo, si se pretendiera máxima jerarquía) que establezca el CES nacional, defina sus funciones obligatorias (por ejemplo, que todo anteproyecto de ley en materia económica, laboral, social o ambiental deba serle consultado para dictamen, similar al esquema español) y delimite su campo de acción. El mandato debe ser claro en cuanto a que el CES es un órgano de interés público, no parte de la administración gubernamental, con autonomía técnica y de gestión. Una buena ley debe contemplar mecanismos para que sus recomendaciones reciban respuesta formal del gobierno (incluso si no son vinculantes, que el Ejecutivo explique por qué las acoge o no). Asimismo, debería conferirle la facultad de emitir estudios e informes sobre la situación socioeconómica nacional, nutriendo la toma de decisiones con una visión consensuada.
- Composición representativa y equilibrada: Es esencial definir una integración plural que dé voz a los principales actores socioeconómicos de México. Esto incluiría a las centrales sindicales de trabajadores (tanto del sector formal como posiblemente representaciones de trabajadores informales), las cúpulas empresariales (grandes empresas, pero también pymes), el sector campesino y agrario, cooperativas y economía social, las organizaciones de la sociedad civil relevantes (por ejemplo en temas de desarrollo social, derechos humanos, medio ambiente), la academia y expertos independientes, e incluso representantes de pueblos indígenas y otros grupos usualmente marginados del diálogo económico. Una composición así garantizaría que el consejo no sea capturado por un solo interés. Para mantener el equilibrio, convendría seguir un modelo tripartito ampliado similar al de otros CES: grupos de empleadores, de trabajadores y de “otros actores” con igual número de miembros cada uno. La experiencia sugiere que un tamaño total moderado (quizá entre 60 y 100 miembros) puede funcionar –suficientemente amplio para ser plural, pero no tan grande que sea ingobernable. Además, la designación de consejeros debe recaer principalmente en las propias organizaciones (respetando su autonomía), con un porcentaje de miembros independientes (académicos u expertos) nombrados de común acuerdo o por alguna autoridad neutral, para aportar objetividad y mediar en caso de desacuerdo. Es crucial que la presidencia del consejo sea una figura de consenso, respetada por todos los sectores (posiblemente un académico o ex servidor público con prestigio técnico y neutralidad política). Un mecanismo de rotación o elección con mayoría calificada podría asegurar esto.
- Voluntad política y apoyo del Estado: Un CES solo será efectivo si hay voluntad real del gobierno de escucharlo y tomar en serio sus propuestas. Esto implica que el Poder Ejecutivo (y Legislativo) deben comprometerse a integrar al CES en el proceso de formulación de políticas, no como un trámite burocrático sino como un paso valioso. Por ejemplo, si el CES emite un dictamen crítico sobre cierta reforma, el Congreso debería debatir esas observaciones. Para cultivar esta voluntad, el CES podría estar adscrito formalmente a la Presidencia de la República o a la Secretaría de Gobernación, para enfatizar su carácter transversal y estratégico, pero con reglas que le den autonomía (como presupuesto propio y libertad para publicar sus opiniones). La presencia del Presidente o sus ministros en algunas sesiones plenarias del CES (al estilo de Corea del Sur donde el presidente asiste a la instalación, o de Brasil con Lula presidiendo) podría elevar el perfil del organismo y demostrar compromiso gubernamental con el diálogo. En resumen, se necesita un cambio cultural en la administración pública mexicana para valorar la concertación como un insumo necesario, y no ver al CES como amenaza o pérdida de control.
- Recursos e infraestructura adecuados: Para no ser simbólico, el CES debe contar con un presupuesto suficiente y un secretariado técnico profesional. Esto le permitirá realizar investigaciones serias, convocar expertos, descentralizar consultas (por ejemplo, organizar foros regionales o sectoriales cuyos insumos alimenten los dictámenes), y dar seguimiento a la implementación de sus recomendaciones. La autonomía financiera es clave: la ley podría prever que cuente con una partida fija del presupuesto federal (como órgano autónomo). También puede buscar asistencia técnica de organismos internacionales (ONU, OIT, etc.) en su etapa inicial para aprender mejores prácticas. Si el consejo carece de recursos, sus miembros difícilmente podrán dedicar tiempo y habrá riesgo de inactividad.
- Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas: Para ganarse legitimidad ante la ciudadanía, un CES mexicano debería operar con transparencia. Sus documentos, actas de sesiones, votos particulares, etc., deberían ser públicos (respetando alguna confidencialidad solo cuando sea imprescindible). Esto disuade la cooptación y permite a la sociedad civil más amplia vigilar que el CES realmente refleje los intereses comunes y no se vuelva un “club” de élites. Asimismo, podría establecerse que el CES presente cada año un informe público de sus actividades, logros y dificultades, al Congreso de la Unión, generando así escrutinio y presión para que tanto el gobierno como los representantes sociales mantengan el consejo activo.
- Independencia de lineamientos partidistas: Un riesgo en México es la polarización política. El CES debe construirse como un espacio no partidista. Esto se logra cuidando que los miembros no estén allí por cuotas de partidos, sino por representar sectores o por meritocracia técnica. La ley constitutiva podría prohibir que personas que ocupen cargos de dirección en partidos políticos sean consejeros (al menos en los cupos de expertos), similar a la restricción que aplica a los “miembros de la Corona” en Países Bajos. También se debe buscar equilibrio regional y de género en la integración, para evitar sesgos centralistas o de un solo grupo.
- Aprendizaje de experiencias subnacionales: Conviene recoger lecciones tanto del CES de CDMX como del extinto CESJAL. Del primero, su éxito relativo sugiere que incorporar metas concretas (ej. reactivación económica, seguimiento de reformas administrativas) y asegurar la participación de autoridades en las sesiones ayuda a traducir deliberaciones en acciones. Del segundo, se aprende que sin seguimiento ni obligaciones claras para las autoridades, un consejo puede quedarse en buenas intenciones. Por tanto, la legislación federal debería evitar ambigüedades en qué se espera del CES y qué se espera del Gobierno respecto al CES.
En síntesis, México necesitaría voluntad política sostenida, un diseño legal inteligente y un pacto social fundacional para lanzar un Consejo Económico y Social efectivo. Las condiciones estructurales (tamaño de la economía, heterogeneidad social) hacen deseable un CES que ayude a armonizar intereses en políticas de desarrollo (por ejemplo, reconciliar las posturas en torno a proyectos de infraestructura, reformas fiscales o laborales). Las condiciones políticas (pluralismo tras la alternancia democrática) brindan oportunidad, pero también retos: se requerirá convencimiento entre fuerzas políticas y sectores de que un CES no es para diluir responsabilidades sino para mejorar decisiones. Las institucionales y legales se pueden construir aprendiendo de los modelos comparados: dotando al CES mexicano de atribuciones formales como en España, de representatividad como en Francia pero adaptada a la realidad nacional, y de apertura e inclusividad como en Brasil pero con mecanismos de eficacia. Si se logra articular todo lo anterior, un Consejo Económico y Social en México podría pasar de ser una figura simbólica a convertirse en un instrumento práctico de concertación democrática, capaz de ayudar a resolver problemas crónicos (desigualdad, informalidad, baja productividad, conflictos socio-ambientales) mediante el diálogo y la construcción de consensos de largo plazo. En contraste, si tales condiciones no se cumplen y el CES se crea solo para “cumplir el expediente”, existe el riesgo de que se repita la historia de órganos ignorados o inoperantes, lo cual minaría aún más la confianza pública. Por tanto, la apuesta por un CES efectivo en México requerirá un cuidadoso equilibrio entre diseño institucional adecuado y compromiso genuino de todos los actores para darle vida y relevancia.
Un Consejo Económico y Social nacional en México es no solo deseable, sino urgente. Pero no cualquier versión servirá. La experiencia nacional e internacional muestra que los CES simbólicos, cooptados o sin respaldo político terminan en el olvido. Por eso, se requieren pilares claros:
- Base legal fuerte, con facultades obligatorias de dictamen;
- Composición plural y legítima, que incluya desde sindicatos hasta pueblos originarios;
- Apoyo institucional real, con presupuesto, autonomía y canales de diálogo con el gobierno;
- Presidencias neutras y profesionales, para evitar capturas partidistas;
- Transparencia, rendición de cuentas y apertura, como condiciones para la confianza social.
Como advierte Dolores Ángeles, consultora en procesos participativos y coautora de una de las iniciativas de CES en México:
“Si no nace con dientes, el consejo será otro elefante blanco. Pero si se construye bien, puede ayudar a salvarnos de nosotros mismos”.
El reto no es menor, pero el país necesita espacios donde se escuche, se debata y se acuerde. Un CES nacional efectivo no resolverá todos los problemas de México, pero puede ser un primer paso para despolarizar el debate público y trazar estrategias de largo plazo con visión colectiva. Ignorar esta oportunidad sería persistir en una política de silencios, donde las decisiones se toman desde la cúpula sin eco de la sociedad.
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